GUILLERMO LARRAÍN

La Constitución y la fragilidad del contrato social Parte II: Análisis de la situación chilena

La naturaleza del problema constitucional chileno

Las instituciones actuales, según vimos en la primera parte, reflejan creencias preexistentes. La Constitución de 1980 encarnó creencias neoliberales en un sentido que ya se deja advertir por Pinto (1958), según quien el problema chileno era el desequilibrio entre el alto desarrollo de la democracia y el bajo desarrollo de la economía. La Constitución de 1980 intentó invertir el orden y puso toda la maquinaria institucional al servicio del desarrollo económico en un sentido preciso: que la creación de mercados podía solucionarlo virtualmente todo. La agenda de reformas promercado que hizo la dictadura en Chile fue la primera en el mundo en rapidez y cobertura. Las llamadas siete reformas datan todas de fines de los años 1970 mientras se redactaba la Constitución. Sin oposición, lo que surgió fue un marco institucional formal coherente en su neoliberalismo.

Sigamos con las creencias. Ese marco institucional impuesto reflejaba las creencias de los triunfadores de la crisis de 1973. ¿Por qué no cambió rápidamente con el retorno a la democracia? La razón formal es conocida: primero la dictadura negoció pocos cambios y luego, las reglas de reforma de la Constitución son muy rígidas. Esta respuesta es sin embargo, insatisfactoria.

Los límites a los cambios que hizo la Concertación no fueron solo un fenómeno de reglas heredadas. Nuestras propias creencias como país evolucionaron a favor de soluciones mercantiles. Hay tres eventos externos que afectaron profundamente esas creencias.

A fines de los 80 todos los experimentos heterodoxos latinoamericanos –en particular los de Argentina y Brasil– que habían servido de inspiración por ejemplo a los economistas de Cieplan, habían fracasado. Ese camino se cerró antes del retorno a la democracia en Chile. Los modelos más próximos a lo que en democracia hubiera podido evolucionar la organización económica chilena quedaron descartados por los hechos. Mantener lo que había y funcionaba era una estrategia dominante. Vendrían además dos hechos adicionales.

Por un lado, el bloque soviético comenzó su desmoronamiento con la caída del muro de Berlín en noviembre de 1989 y el término formal de la URSS en 1991. Todas las alternativas relevantes de economía centralmente planificada desaparecieron en dos años. Esto reforzó la tendencia de la renovación socialista chilena que, años antes, ya no perseguía tal tipo de organización. Con ello, desde la izquierda se esfumó cualquier presión sobre los gobiernos democráticos.

Finalmente, las alternativas de centroizquierda que trajeron Clinton en EE. UU. en 1993 y Blair en el Reino Unido en 1997 no solo llegaban tarde, sino que habían absorbido bastante de la lógica de mercado como criterio de solución del problema económico.

En consecuencia, la buena gobernanza de los 90 aconsejaba usar el mercado, allí donde se pudiera. Las alternativas, estaban todas desacreditadas. Solo así se puede entender que la ley de financiamiento compartido de 1993 lleve la firma de Jorge Arrate.

Durante los 90 nuestras creencias fueron ampliamente dominadas por visiones neoliberales cuyo primer signo de estrés vino recién en 1998, cuando en medio de la crisis asiática y ante un triunfo menos holgado de lo esperado en las elecciones parlamentarias de ese año, un grupo de dirigentes e intelectuales de la Concertación (a los que se motejó de “autoflagelantes”) firmaron el documento “La gente tiene razón. Reflexiones sobre las responsabilidades de la Concertación en los tiempos presentes”, que fue seguido por una respuesta llamada “Renovar la Concertación. La fuerza de nuestras ideas”. Ese debate fue absorbido por la campaña presidencial de 1999 y la necesidad estratégica de fortalecer la idea de gobernabilidad que debía garantizar el futuro Presidente Lagos, primer mandatario socialista desde la Unidad Popular. Es decir, las creencias de la dirigencia de la Concertación en los 90, en el sentido aquí descrito y por las razones expuestas, se pueden aproximar a un pensamiento neoliberal.

¿La sociedad pensaba algo muy distinto? Durante los 90 hubo gran estabilidad social. Ya sea que se mida por cantidad de huelgas legales o ilegales, por manifestaciones pacíficas, protestas o actos de sabotaje, la reacción social a las políticas neoliberales no era de envergadura. Los datos de la Dirección del Trabajo muestran que en los 90 las huelgas legales e ilegales cayeron sistemáticamente.

Los datos de participación electoral durante los 90 muestran que cayó algo, pero desde niveles extremadamente altos para los estándares internacionales, los que posiblemente se explican por la forma en cómo se produjo la recuperación de la democracia: en las urnas. El éxito de esa estrategia también hizo que inicialmente la reputación de las instituciones democráticas fuera muy alta para los estándares internacionales. Esta situación, aunque se deterioró durante este periodo, seguía siendo excepcional a fines de la década.

Desde la óptica de este marco conceptual, todo indica que durante los 90 Chile vivió una era neoliberal que no se explica solo por la imposición de las instituciones dictatoriales. Moulian (1997) fue el primero en elaborar un argumento articulado en contra de esa era, pero a pesar que el libro fue récord de ventas, su influencia no fue tanto social como política. En algún momento existía suficiente credibilidad en esa estrategia de desarrollo como para que los conflictos sociales y políticos estuvieran acotados.

Como en todas las cosas, la ley de rendimientos decrecientes impuso sus términos: las recetas del éxito de los 90 comenzaron a agotarse en los años 2000. Por casi cualquier parámetro que se mida, desde mediados de esa década hubo creciente inestabilidad social empezando por el movimiento “pingüino” en 2006. Esa tendencia, como muestran los datos de Somma y Medel (2015), no se detuvo hasta nuestros días.

La presión social creciente en áreas tan diversas las educacionales, medioambientales, indígenas, laborales o regionalistas, coincidió con una persistente caída en la participación electoral y en el prestigio de todas las instituciones democráticas. Todas estas tendencias se iniciaron a mediados de los años 2000 y se mantuvieron hasta el estallido social de 2019.

La pregunta que surge entonces es ¿por qué el sistema político no reaccionó o por qué fue tan ineficiente en su respuesta en esos 15 años? Es interesante observar que dentro de ciertos límites sí hubo reacción: la Concertación perdió el poder en 2010 después de lo cual ha habido dos gobiernos de derecha y uno más a la izquierda que la Concertación. Hay que descartar una respuesta que se base en la incompetencia de las autoridades.

La respuesta que surge del marco conceptual que elaboramos aquí tiene que ver con el creciente descalce entre instituciones informales y formales. Los movimientos sociales son un buen indicador de esto: hoy se diría que las chilenas y chilenos encuentran cualquier buena causa para protestar.

La pregunta clave es ¿por qué esas inquietudes no se canalizaban a través de la institucionalidad?

Antes de las respuestas asociadas a nuestro marco conceptual, vamos a poner como telón de fondo la tesis de la modernización capitalista cuya mejor expresión aparece en Peña (2017). Según esta tesis, en procesos de expansión rápida de los mercados, los electores, en particular los más jóvenes, viven procesos de individuación y satisfacción material que los alejan de la participación de los procesos políticos, que por naturaleza son colectivos y más bien inmateriales.

No obstante que la idea es atractiva, esta solo puede ser una explicación parcial por cuanto ha habido muchas modernizaciones capitalistas –en orden cronológico dentro del ámbito de las democracias actuales están Japón, Corea del Sur, España y Portugal– que no han sufrido el nivel intenso de crisis social que ha vivido Chile.

Hay dos explicaciones adicionales. Una es que la modernización capitalista chilena tiene una especificidad que ya comentamos: ha sido una modernización neoliberal. En ella, la confianza desmedida en la capacidad de los mercados de resolver todo tipo de problemas se manifiesta en un “déficit de lo público” que institucionalmente dificulta que se satizfagan necesidades para las cuales ni el esfuerzo individual ni el consumo son respuesta. Son los “derechos sociales” según se definen en Atria et al (2013). Por otro lado, surgen tensiones intergeneracionales tanto porque un sistema basado en el esfuerzo no puede recompensar a quienes hicieron su esfuerzo antes que el sistema exista (los viejos), como porque parte importante del consumo actual es un adelanto de ingresos futuros por medio de deuda. Aparece así una cohorte tironeada tanto por su pasado como su futuro que, tardíamente descubre que necesita la política.

Entonces, repetimos, ¿por qué la institucionalidad no ha podido responder? De acuerdo con nuestro marco conceptual hay cuatro familias de respuestas.

La primera dice que las creencias de los legisladores no coincidían con la dirección que estaban tomando las instituciones informales. Esta explicación es razonable si pensamos que la tasa de participación electoral de s generaciones jóvenes es particularmente baja. Difícilmente podrían las creencias de los legisladores alinearse con las de los electores, si estos no votan. Una segunda, dice que este descalce entre representados y representantes obedece a una falta de representatividad del sistema binominal que se cambió en 2015, pero cuya primera aplicación fue recién en 2018. Una tercera es que el descalce entre votantes y autoridades democráticas es producto de diversas formas de corrupción y/o captura. Un subconjunto de esta familia se relacionaría con una institucionalidad deficiente, por ejemplo en materia medioambiental, para hacer frente a la presión de poderosos grupos de interés. Una cuarta diría que además de todas las explicaciones anteriores, el marco institucional es excesivamente rígido para permitir una evolución a tiempo de las reglas formales.

En cierta forma, sin negar las especificidades de las explicaciones previas, la última engloba todas las anteriores. No hay muchas interpretaciones alternativas a decir que las reglas formales han tenido un problema para adaptarse a instituciones informales que, producto del propio progreso económico, han evolucionado mucho.

La inestabilidad del contrato social

Desde la perspectiva de lo que hemos discutido y que se desarrolla in extenso en Larrain (2020), el contrato social no es sino un conjunto de convenciones y normas, que genéricamente denominamos instituciones. Algunas de ellas están codificadas en leyes, pero otras no. La principal de esas instituciones formales es la Constitución. Las instituciones formales e informales interactúan y en cada interacción, las expectativas de los individuos respecto del comportamiento del resto pueden cumplirse o no. El contrato social es estable cuando ese conjunto de expectativas de interacciones mutuas, se cumplen. Es una forma más de equilibrio (Binmore, 1994).

Desde esta perspectiva, una reforma exitosa del contrato social debe ser capaz de cambiar ciertas leyes, sino también preocuparse de las creencias y expectativas respecto de cómo interactuamos. La reforma es posible, pero debe considerar que las creencias evolucionarán y por ello, las instituciones formales deben también hacerlo. Como es un proceso lento, el contrato social es un ente vivo, en movimiento.

De estas ideas y de cara al proceso constituyente, surgen tres condiciones para un marco institucional exitoso. Primero, el marco institucional debe ser justo, en el sentido de generar condiciones para que cada individuo tenga razones para someterse voluntariamente al imperio de la ley. El solo hecho que la ley exista no garantiza su cumplimiento. Para que la aceptación de las leyes pueda interpretarse como voluntaria, estas deben respetar un principio básico de justicia: que el marco institucional sea imparcial, que no tenga los “dados cargados”. Segundo, el marco institucional debe ser dinámico; es decir, debe permitir que las leyes evolucionen, que puedan acompañar la dinámica -en gran medida autónoma- de las instituciones informales. Si no lo hace, si se desacoplan las creencias y los comportamientos reales de los ciudadanos respecto de los límites institucionales formales solo puede aparecer el conflicto. Tercero, debe ser un marco institucional absorbente, capaz de identificar hacia dónde evolucionan las creencias y comportamientos para incorporarlas dentro del marco institucional formal a tiempo, en caso de que sea necesario.

 

 

 [*] Profesor asociado, Departamento de Economía, Facultad de Economía y Negocios, Universidad de Chile. Esta columna está basada en Larraín (2020)

 

 

Bibliografía

 

Acemoglu, D. y Robinson, J. (2019), El pasillo estrecho. Estados, sociedades y cómo alcanzar la libertad, DEUSTO

Atria, F., Larraín, G., Benavente, J. M., Couso, J. & Joignant, A. (2013). El Otro Modelo. Del orden neoliberal al régimen de lo público. (1a ed.). Chile: Editorial Debate.

Bendor, J. y Swistak P., (2001), “The evolution of norms”, American Journal of Sociology, Vol. 106, No. 6 (May 2001), pp. 1493-1545, The University of Chicago Press

Bicchieri, C. (2005). The grammar of society: The nature and dynamics of social norms. Cambridge University Press.

Binmore, K. (1994). Playing Fair: Game Theory and the Social Contract I. Cambridge: MIT Press.

Giddens, A. (1998), The third Way: the renewal of social democracy. Cambridge, Mas: Polity Press.

Larrain, G. (2020), La estabilidad del contrato social, Fondo de Cultura Económica (por aparecer)

Moulian, T. (1997), Chile actual, anatomía de un mito. LOM Ediciones

North, D. (2005), Understanding the Process of Economic Change, Princeton University Press.

Peña, C. (2017), Lo que el dinero sí puede comprar, Taurus

Pinto, A. (1958), Chile, un caso de desarrollo frustrado. Santiago: Editorial Universitaria.

Tirole, J. (1999), “Incomplete contracts: Where do we stand?”, Econometrica 67, 741-781

(LexenConstitución2020, 21 de Septiembre de 2020)