PROCESO CONSTITUYENTE EN CHILE. El semipresidencialismo: una mirada crítica al modelo francés

24 de Noviembre, 2020


Tres objetivos son los que se le exigen a un régimen político: que asegure cierta estabilidad del sistema y del gobierno, para que permita poner en marcha el programa de reformas y medidas comprometidas en el proceso electoral; la calidad de la representación, en qué medida logra representar la diversidad de los intereses sociales; y la calidad del gobierno, si al final del periodo los resultados realmente corresponden al interés del pueblo. Así lo resumió Emanuel Grossman, profesor de política comparada en SciencePo de París en el webinar «Proceso Constituyente en Chile. El semipresidencialismo: una mirada crítica al modelo francés», organizado por las facultades de Economía y Negocios y de Derecho de la Universidad de Chile a través del programa Lexen. También enfatizó que «el valor de una constitución depende de su capacidad para adaptarse a una realidad social concreta, a una cultura política, por lo que no hay una mejor que otra».

Grossman aclaró de entrada que no es un admirador del régimen semipresidencial, que estudia desde hace una década. Y acotó que (más allá de las diferentes modalidades implementadas en los países que han optado por él) se lo define como el que tiene un presidente electo por sufragio directo que convive con un primer ministro elegido por la asamblea, concepto desarrollado por el politólogo francés Maurice Duverger.

Advirtió que no es llegar y copiar modelos, porque «las instituciones que funcionan no se exportan bien». Citó el ejemplo de Dinamarca: país que tiene una monarquía parlamentaria con alta fragmentación de partidos (promedio ocho en un parlamento unicameral) y los gobiernos suelen ser minoritarios; pero a pesar de eso la gente tiene confianza en sus gobernantes, tiene una de las tasas de desigualdad más bajas del mundo y uno de los PIB per cápita más altos. «Funciona con los daneses, no necesariamente con franceses o con chilenos», enfatizó.

Antes de exponer el sistema de Francia, repasó su historia reciente. Al salir de la II Guerra Mundial tuvo un régimen parlamentario clásico y en esa época el general De Gaulle propuso un primer proyecto constitucional que fue rechazado en un referéndum en 1946. Así, la Cuarta República terminó adoptando un régimen más parlamentario, que resultó ser muy inestable (24 gobiernos en 12 años) y que en el contexto de las guerras de colonización llegó al borde la guerra civil, producto del conflicto en Argelia. En ese contexto se volvió a recurrir a De Gaulle: la Asamblea le entregó los poderes en un acto de dudosa constitucionalidad, que le permitieron adoptar en 1958 una nueva constitución, referéndum mediante, que fue un parlamentarismo bastante clásico con algunas funciones importantes para el presidente, electo por un cuerpo especial integrado por unas 80.000 personas (que hasta hoy se usa para elegir al Senado).

Recién en 1962 se instauró la elección directa de presidentes; la primera bajo esta modalidad fue en 1965. El presidente De Gaulle no intervino en el día a día del gobierno, tarea que dejó a sus primeros ministros, y usó los referéndums sobre políticas clave para decidir su continuidad. En 1969, tras 11 años en el poder, renunció producto del rechazo a su propuesta de cambios al Senado.

Esa lectura del régimen semipresidencial donde presidente no está involucrado en el gobierno y une su suerte al ejercicio plebiscitario se acabó con él. A partir de entonces y hasta Macron los mandatarios se han involucrado cada vez más en la política cotidiana convirtiéndose en súper primeros ministros.

Según el politólogo, la cohabitación de mayorías opuestas presidenciales y parlamentarias que implica presidente y premier de bandos contrarios (uno de los grandes riesgos que percibe la literatura comparada) se dio en 1986-1988 en forma muy traumática; en 1993 y en 1997-2002. Al cabo de este último período una reforma acortó el mandato presidencial de siete a cinco años y redujo la posibilidad de cohabitación: desde 2002 a la fecha ambas mayorías han coincidido.

«El principal problema del semipresidencialismo es que cuando ambas mayorías coinciden hay un presidente todopoderoso y un primer ministro degradado a primer secretario. Macron eligió a Jean Castex (exalcalde de Prades, de bajo perfil), completamente dependiente de la legitimidad política del presidente; da lo mismo si pierde la confianza de la Asamblea, porque el verdadero jefe de gobierno es el presidente. Esto lleva a que la elección presidencial genere muchas expectativas, las que a los 12 meses dan paso a una gran decepción del electorado, producto de lo cual los partidos de gobierno pierden los siguientes comicios presidenciales o parlamentarios», aseveró Grossman. Comentó que esa frustración ha generado reacciones electorales problemáticas, como que la primera o segunda fuerza política sea la extrema derecha.

Desde la segunda mitad del siglo XX varios países han ido adoptando este régimen político: «La esperanza que despierta el semipresidencialismo es que sea un sistema a medio camino entre presidencial y parlamentario, en que el primer ministro sea responsable ante la Asamblea y también tenga que negociar con la mayoría presidencial. Pero en la realidad no funciona así. En la mayoría de los países europeos (Irlanda, Portugal, Finlandia, Islandia) el poder del presidente está muy limitado y en la versión francesa la Asamblea tiene un poder teórico de censura sobre el primer ministro; pero como el presidente también es jefe de la mayoría parlamentaria, la asamblea queda debilitada».

Grossman mencionó los contras del semipresidencialismo que planteaba Robert Elgie, quien postulaba que en general este sistema tiene mala prensa por tres razones: el presidente es muy fuerte políticamente, pero «irresponsable» ya que gobierna sin integrar el gobierno; la cohabitación; y el peligro de un gobierno minoritario dividido, en que ninguno de los dos jefes del Ejecutivo tiene mayoría, lo que puede generar una doble parálisis y poner en riesgo la estabilidad del régimen. A su juicio, se puede dar un exceso de poder presidencial, como sucede en Francia, porque cuando las dos mayorías coinciden el poder del mandatario es ilimitado. Pero cree que los otros dos riesgos son más discutibles: «La cohabitación ya es una realidad en Chile y parte de las motivaciones para cambiar la constitución. Pero el semipresidencialismo no garantiza que se atenúen los conflictos políticos ni la parálisis legislativa, ya que el gobierno dividido minoritario es un problema más complicado y tiene mal pronóstico. Tiene problemas de estabilidad (aunque poco relevantes), pero también de representación y calidad de gobierno, dado que los mandatos que el electorado da al presidente y al congreso no se cumplen por la parálisis institucional».

Entre los pros mencionó que en un país de tradición presidencialista este régimen puede asegurar una transición pacífica hacia un régimen más parlamentario, con dos cabezas y sedes distintas. Sin embargo, llamó a tener en cuenta las siguientes consideraciones:

  • El semipresidencialismo no reduce la fragmentación partidaria, que pasa por un cambio al sistema electoral.
  • El calendario en que se hacen las elecciones presidenciales y parlamentarias puede jugar un rol en cómo se agencia la estructura y la jerarquía entre presidente y primer ministro.
  • Hay que definir si se le darán responsabilidades exclusivas al presidente, las que se mueven en un rango muy amplio entre los países que han adoptado este sistema.

Como corolario planteó que «el funcionamiento de una constitución es una mezcla de tradición y circunstancias, como decía Elgie, pues mucho o todo dependerá de la práctica efectiva de las instituciones. No hay que poner toda la esperanza en una institución».

Su exposición fue comentada por Claudia Sarmiento, profesora de derecho constitucional de la Universidad Alberto Hurtado; codirectora del diplomado Estrategias para la Gestión de la Diversidad e Inclusión de la Universidad Adolfo Ibáñez; e integrante del Consejo Editorial de LEXEN. Sarmiento manifestó que el sistema hiperpresidencialista chileno está «roto» y por tanto se justifica cambiarlo. Resumió que el presidente de la República es a la vez el jefe de gobierno y se elige por sufragio directo cada cuatro años sin posibilidad de reelección, sino a lo más pretender que alguien de sus filas lo suceda. Por el otro lado hay un Congreso que se renueva cada cuatro años y a partir de 2020 los parlamentarios tienen como tope dos reelecciones (los diputados duran cuatro años y los senadores 8 y van a elección por parcialidades). Y los presidentes no siempre gobiernan con mayoría parlamentaria. Adicionalmente, el presidente tiene amplias facultades: iniciativa de ley en un sinfín de materias; iniciativa exclusiva en gasto y un mecanismo para determinar las urgencias con que se tramitan los proyectos. Además, nombra autoridades nacionales y locales.

«El presidente define el momento, la forma y el ritmo; impone la música al parlamento, que tiene limitaciones en temas de gasto. En la mayoría de los proyectos sólo puede aprobar, rechazar y a lo más frenar algunas cosas», ahondó.

Enfatizó que esto genera complicaciones porque no hay incentivos al diálogo con el Congreso: «A ratos se da una relación casi extorsiva para quien va a buscar votos y tiene que entregar incentivos a cambio. Esa relación clientelar se verifica de forma perniciosa, ya sea con parlamentarios del gobierno o no. Hay muchos incentivos para que surjan caudillismos atomizados para congratularse con sus distritos y asegurar la reelección. Eso puede manejarse de manera más o menos exitosa (por parte del Ejecutivo) cuando hay capacidad de negociar con el Congreso, pero cuando esa capacidad se atrofia entramos en lo que tenemos ahora: aparte de que el gobierno no tiene mayoría hay incentivos para que sus parlamentarios se desalineen. Ejemplo claro es el segundo proyecto para retirar el 10% de las AFP».

Por lo mismo, dijo que este momento constitucional permitirá revisar si esta forma de administrar el poder es la más idónea para obtener resultados: «A mi juicio, este sistema no está siendo capaz de cumplir los tres objetivos mencionados por Eduardo: darnos estabilidad, calidad de representación y de gobierno. Y lo que nos depara el debate constitucional a partir de abril es definir cuáles serán los arreglos institucionales para tener diálogo y mayor capacidad de respuesta del sistema. La experiencia francesa, aunque deficitaria, puede ser interesante; no en su fase actual, en que parece más un presidencialismo disfrazado de semipresidencialismo, sino en sus albores».

El moderador Guillermo Larraín, profesor de la FEN de la Universidad de Chile y codirector de Lexen, comentó que la principal gracia de este sistema puede ser que cuando hay un presidente popular, como Macron, da cuenta de esa popularidad al darle mucho poder y capacidad de gobierno. Y consultó si la cohabitación puede ser una válvula institucional para gestionar una crisis desde dentro y no en la calle cuando el presidente es muy débil, como sucede hoy en Chile en que hay gente pidiendo la renuncia del presidente. Grossman respondió que la cohabitación no es negativa y que no tiene mucho impacto en la toma de decisiones

Diego Pardow, profesor del Departamento de Derecho Económico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile y codirector de Lexen, inquirió a Grossman por la escala de grises que es lo que en su concepto define con más claridad lo presidencial de lo parlamentario, quien respondió: «Las instituciones pueden crear una cantidad de condiciones para que un régimen sea más o menos presidencial o parlamentario, dándole más o menos poderes exclusivos al presidente. La Constitución francesa dice dos o tres cosas, como la representación internacional; los poderes reales que ejerce no están en la Constitución. Mucho dependerá de la práctica inicial de quienes ejerzan esa posición y de cómo se evitan excesos o que estos sean reprimidos políticamente por la mayoría parlamentaria. El primer ministro debe tener medios para defenderse».