PROCESO CONSTITUYENTE EN CHILE. Régimen político y gobernabilidad: atenuando el presidencialismo

17 de Noviembre, 2020


“Chile tiene que terminar con el hiperpresidencialismo y devolverle atribuciones al parlamento, algo difícil de hacer porque se culpa a los políticos de muchas cosas”, planteó Arturo Valenzuela en el webinar “Proceso Constituyente en Chile. Régimen político y gobernabilidad: atenuando el presidencialismo”, organizado por las facultades de Economía y Negocios y de Derecho de la Universidad de Chile, a través programa Lexen. Afirmó que si algo ha afectado a los regímenes presidenciales es la de doble minoría: “Los presidentes fracasan porque tienen minoría en el congreso y minoría popular. La reforma que impulsaron en América Latina para resolver esto fue la segunda vuelta, pero eso agravó la situación porque hay una fragmentación de partidos que aumenta la probabilidad de terminar con presidencias de minoría. Mi sugerencia para solucionar ese problema es hacer una segunda vuelta, pero en el parlamento”

El exdirector el Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown y exsubsecretario de estado adjunto de Estados Unidos para América Latina de la administración de Barack Obama dice estar convencido de que el mejor sistema de gobierno es el parlamentario, porque es más ágil para resolver los problemas ya que tiene una sola legitimidad: la del parlamento. Asevera que a pesar de los malos momentos de la Cuarta República francesa y también de la experiencia italiana, no es cierto que estos sistemas generen inestabilidad.

Valenzuela relató que América Latina se quedó con un sistema de doble legitimidad (parlamento y presidente) copiado del modelo de Estados Unidos, “con el que no le ha ido muy bien en general. Incluso no le fue bien cuando tenía el bipartidismo del sistema norteamericano. Pero a medida que los países se democratizaron se fue imponiendo el multipartidismo y se fue produciendo un choque entre los poderes Ejecutivo y Legislativo”.

Advirtió que los golpes de Estado han ido desapareciendo de la región, pero 21 presidentes no han podido terminar su gestión en los últimos años, lo que evidencia falencias en el sistema.

“Uno de los problemas es que el presidencialismo se trata de asentar versus los congresos, gobernando vía decretos. Y ahí surgen muchas medidas de híperpresidencialismo, que en Chile se consagraron con las reformas de 1970, bajo la Democracia Cristiana, y luego se profundizaron en la Constitución de Pinochet”, explicó. Y agregó que este hiperpresidencialismo fue funcional para los nuevos gobiernos democráticos. Planteó que un elemento muy dañino en el hiperpresidencialismo chileno ha sido la creación de comisiones externas para hacer propuestas que en temas relevantes que luego el parlamento debe aprobar o rechazar: “Con eso no se crea capacidad de gobernabilidad por parte de la asamblea representativa”.

Tampoco le gusta el semipresidencialismo; asevera que en general ha sido un fracaso, mencionando los casos de Haití y Turquía. 

Su exposición fue comentada por Pamela Figueroa, quien aludió a muchas de las propuestas contenidas en el libro Crisis del hiperpresidencialismo chileno y nueva Constitución: ¿cambio al régimen político?, que escribió junto a Nicolás Eyzaguirre y Tomás Jordán, y en el cual proponen un presidencialismo parlamentarizado. Planteó que para avanzar a un cambio del régimen político en Chile era muy importante hacerlo en un ambiente de cambio constitucional, porque estas reformas son complejas de abordar ya que tienen que ver con una redistribución de poder.

“En esta disyuntiva de regímenes presidenciales, parlamentarios o semipresidenciales la pregunta es cómo salir de este sistema paralizado en el caso chileno. Compartimos con Arturo la idea de que los presidencialismos funcionan con mucha dificultad en sistemas políticos como los latinoamericanos, incluyendo Chile, y la pregunta es cómo avanzar hacia un régimen que atenúe el presidencialismo. 

En el libro agregaron otro factor: la inclusión de la ciudadanía con mecanismos participativos incidentes en el proceso político entre elecciones: “Creemos que en Chile ya no es posible fortalecer la democracia sólo con mecanismos de representación; hay que institucionalizar mecanismos de participación y deliberación directa”.

Figueroa coincidió con Valenzuela en que para fortalecer la democracia en la lógica del presidencialismo parlamentarizado se debe tener una segunda vuelta, no electoral sino en el Congreso para asegurarse de que el presidente represente a la mayoría.

“Creemos importante incluir la posibilidad de que el presidente de la República pueda disolver el Congreso por una sola vez durante los primeros dos años de su mandato si es que no logra mayoría. Lo que hemos visto en Chile es que cuando los presidentes tienen doble minoría (en ambas cámaras y ciudadana) con la segunda vuelta electoral se genera una falsa ilusión de tener la mayoría ciudadana, pero se produce una gran dificultad para avanzar en las políticas públicas y eso redunda en que no se solucionan los problemas de la gente. Esto también ayuda a equilibrar esta relación entre el presidente y el Congreso. Nos parece que el Congreso que se elige luego de la disolución debería poder censurar al presidente si es que ese nuevo Congreso no le es mayoritario, para convocar a nuevas elecciones presidenciales. Es un diseño institucional que plantea la hipótesis de generar colaboración y equilibrio a través de estos dos mecanismos”, dijo.

Otra propuesta fue instalar un Congreso unicameral con un sistema electoral mixto, de candidatos en lista individuales para fortalecer a los partidos, que debieran para ello mejorar sus democracias internas. Por lo mismo propuso que los umbrales de entrada de los partidos deben ser del 5% de los votos, mayores que las actuales.

Figueroa hizo hincapié en que el hiperpresidencialismo en Chile se traduce en que el presidente de la República tiene, aparte de su función ejecutiva de gobierno, una iniciativa legislativa importante: iniciativa exclusiva en muchas materias y poder de veto. Acotó que esto debilita las funciones de un Congreso fragmentado, lo que genera una complejidad importante.

Destacó que Chile tuvo una tradición de partidos políticos institucionalizados y con una sólida relación con la ciudadanía, que contribuyó al funcionamiento de la democracia durante bastante tiempo. “Pero desde que, hace por lo menos una década, Chile empieza a vivir esta crisis de legitimidad, el sistema de partidos no solo ha tendido a deslegitimarse, sino que aumentó la fragmentación partidaria, sobre todo tras el último cambio del sistema electoral. Y se hace cada vez más compleja su relación con el hiperpresidencialismo. Más aun con un Congreso débil en sus funciones y con esta idea de bicameralidad, extraña para estados unitarios centrales”. Agrega que esta suma de factores genera un sistema político trabado. Enfatiza que en Chile el Congreso requiere un rol más importante, pues su actual debilidad hace que tenga una baja valoración ciudadana: “Puede tener un mayor rol con la segunda vuelta electoral en el Congreso y con la posibilidad de que los ministros sean parlamentarios”. 

Figueroa dijo que en el libro proponen tres mecanismos de democracia participativa directa: plebiscitar las reformas constitucionales relevantes, incorporar la iniciativa ciudadana de ley e incorporar el referendo derogatorio de ley, mecanismo que existe en países como Uruguay, donde la ciudadanía puede convocar a plebiscito para derogar leyes. Valenzuela consideró que “esa es una senda muy peligrosa porque el plebiscito puede pasar a ser la herramienta del demagogo”; pero se sumó a la propuesta unicameral para Chile.

El seminario fue moderado por Guillermo Larraín, profesor asociado de la FEN de la Universidad de Chile y Diego  Pardow, profesor del Departamento de Derecho Económico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile; ambos son codirectores del programa Lexen.